LOBBYING Y EL TRÁFICO DE INFLUENCIAS 

                                          APROXIMACIÓN  INICIAL (I)

                                            

Desde el pasado 12 de febrero está en ciernes la enésima iniciativa legislativa que intenta regular la actividad de los llamados lobbies o grupos de presión cuya misión es ejercer influencia en las decisiones legislativas. Ya lo intentó con visión de futuro el difunto de Manuel Fraga en la propuesta de arts 77.3 y 4 de la CE, que no fue aceptada por el resto de próceres de la CE. En esta ocasión va en serio, hay dos informadores elegidos para realizar propuestas al texto legislativo; el Centro de Estudios Políticos e Institucionales (CEPC), organismo del Ministerio de la Presidencia, que ya había evidenciado su posición al respecto en varias ocasiones. Y la Asociación de Profesionales de las Relaciones Públicas (APRI), la única organización en España que reúne a 'lobbistas' profesionales. En este artículo trataremos de hacer una aproximación histórica y comparativa de la materia, para luego concluir con un somero estudio del modelo que se prevé imponer en España, para estructurar esta profesión alejándola del tradicional “conseguidor” que tan bien ha funcionado durante muchos años, pero que hoy en día ya no encaja en ninguno de los estándares anti-corrupción generalmente aceptados (ABMS). Dejaremos para la segunda parte de este artículo un intento de deslindar los conceptos del ejercicio legítimo de la capacidad de influir en las decisiones gubernamentales, reglado y controlado (lobbying en inglés); y la figura del tráfico de influencias; como vemos en ambas definiciones existe el verbo influir, lo cual dificulta, a priori, cualquier deslinde entre ambas acciones. Pero eso lo veremos más adelante.

Un estudio de 2011, asegura que los siguientes países y organismos han introducido normas de regulación del lobby en sus ordenamientos; los EE.UU. (desde 1946), Alemania (desde 1951), Canadá (desde 1989) y el Parlamento Europeo (desde 1996, la Comisión Europea tiene un registro voluntario en la actualidad). Georgia también estableció las regulaciones en 1998. Los demás países han incorporado estas normas a partir de la primera década del presente siglo (Lituania en 2001, Polonia en 2005, Taiwán en 2007, Australia en 2008, Francia en 2009, Eslovenia en 2010). Hungría aprobó su regulación de lobby en 2006 pero esta fue derogada en 2011.

En los EE.UU., el lobbying ha existido desde el inicio de su historia, amparado en la Primera Enmienda de su Constitución que reconoce el derecho de los ciudadanos a “peticionar al gobierno una reparación de agravios”.

Devino regulado en 1946, con la Ley Federal de Regulación del Lobbying (Federal Regulation of Lobbying Act), con la finalidad primaria de transmitir transparencia al público. Posteriormente, en 1995 se dicta la Ley de Transparencia del Lobby (Lobbying Disclosure Act - LDA), que derogó la anterior.

La LDA establece registros, informes de las actividades de lobby y del término de las mismas. Existen formularios al efecto y la obligación de comunicación semestral de las actividades del lobista.

Para la LDA son sujetos pasivos de lobbying tanto miembros del Poder Legislativo (miembros del Congreso, los funcionarios electos de ambas Cámaras, los empleados de los miembros del Congreso, de los comités parlamentarios y de los staffs de los líderes de cualquiera de las dos Cámaras) como del Ejecutivo (el Presidente, el Vicepresidente o cualquier empleado de la Oficina del Presidente, así como cualquier funcionario o empleado de la Administración Pública estadounidense).

Además, la Ley de Ética Gubernamental (Ethics in Government Act) de 1978 establece una prohibición de ejercer lobby a determinados altos cargos durante el año siguiente a su cese.

Finalmente, la Ley de Liderazgo Honesto y de Gobierno Abierto (Honest Leadership and Open Government Act) de 2007 aumentó la transparencia y penalizó las donaciones a los congresistas.

En UK, en cambio, el Comité de Estándares de la Vida Pública (Committee on Standards in Public Life), se ha negado al establecimiento de normas legales sobre la materia, por razones basadas en la eliminación de barreras artificiales de acceso a la participación ciudadana.

En la práctica, los funcionarios (civil servants) solamente tienen que redactar una nota acerca del encuentro con un lobista si lo creen necesario. El Comité, eso sí, recomienda llevar un registro de contactos con externos con los datos básicos de cada cita (fecha, hora, los participantes y el tema de debate), lo que va en línea con fortalecer la Guía del Lobby (Recomendación 28). Si son extranjeros, los grupos de presión se rigen por la Foreign Agents Registration Act, aunque si son retribuidos se les aplica la LDA.

Los formularios se presentan por cliente. Incluyen identificación exhaustiva de personas físicas y jurídicas a que representan, de la matriz si hay, una descripción general de los negocios, sus clientes, las personas que actuarán como lobistas, la declaración de no haber ejercido cargo público en los últimos dos años o en caso contrario especificación de cargo ostentado y superior jerárquico, los sectores sobre los que tratará el lobby, y finalmente, deben “retratar” su nivel de dependencia y posibles conflictos de interés con el cliente (si el lobista cobra por la defensa de los mismos intereses, más de 10.000 dólares semestrales, de otra organización).

En España, el modelo que parece que se va a implementar es el que rige hoy por hoy en la UE (Transparency Register del Parlamento Europeo), un modelo de inscripción potestativo, no obligatorio, aunque se ha insistido por los diferentes stakeholders en la conveniencia de que sea forzoso.

El Código de conducta que se presume se aceptará es de prever que sea el que anuncia APRI como el estándar que ya usa para sus afiliados, contará con 7 ppios muy similares a los que rigen en la UE:

1. Identificarse con su nombre o con el de la entidad para la que prestan servicios.

2. No falsear la información y los datos aportados al registro con el fin de obtener la acreditación.

3. Declarar el interés que defienden y, en su caso, el nombre de las empresas u organizaciones a las que representan.

4. Asegurarse, en la medida de lo posible según su conocimiento, de que la información que aportan es neutra, completa, actualizada y no engañosa.

5. No obtener ni tratar de obtener información o decisiones de manera deshonesta.

6. No inducir a los diputados, senadores o funcionarios a contravenir las reglas de actuación que les son aplicables en sus funciones.

7. Respetar la legislación aplicable a las incompatibilidades de los cargos públicos.

Pero la práctica no se intuye que vaya a ser tarea fácil, dicha regulación tendrá que venir muy aparejada a la existencia de una Ley de Transparencia que delimite con meridiana precisión la frontera entre la necesidad de integrar los sectores público y privado, para aprovechar sinergias irrenunciables para un país que aspire a pugna en la economía global; y la llamada puerta giratoria (revolving door) en la que el trasiego es, hoy por hoy, verdaderamente bochornoso. Ya se perdió la oportunidad, pudiéndose haber incluido en la reciente versión de noviembre de 2013, en la que finalmente se decidió no incluir a los grupos de presión.

Por ello, el gobierno español ha sufrido duras críticas, entre ellas pej, la que que profirió el gobierno sueco en la jornada de Esade, donde se calificó de tímida la normativa existente; que vino a significar la distancia que separa a ambos estados en la materia. La idiosincrasia española, la endogamia del sistema, y el arraigo de la cultura del “enchufe” mucho me temo que no ayudarán en la tarea. Basta recordar, en este punto, las palabras del profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense Rafael Rubio Núñez, pionero en estudios sobre "lobbies" en España, quien afirma que "la única manera de regular los lobbies en España sería meter a los diputados en una urna". Pero este tema lo abordaremos en una segunda entrega.